Concilier essor des renouvelables et préservation de l’environnement

Année après année, bilan après bilan, la France reste en retard sur ses objectifs de production d’énergies renouvelables. Les énergies renouvelables (EnR) ne représentent actuellement que 19,3 % de sa consommation énergétique finale — surtout grâce à l’hydroélectricité — au lieu des 23 % initialement fixés pour l’année 2020… La cible de 40 % d’ici 2030 établie par l’Union européenne semble bien difficile à atteindre, et même à approcher, tant le pays piétine. L’Hexagone est d’ailleurs le seul État membre à ne pas avoir respecté ses promesses en la matière, plombé par son retard à la fois sur l’éolien et le solaire photovoltaïque. L’Allemagne, l’Espagne ou l’Italie ont tous atteint leurs objectifs. D’autres font encore mieux : la Suède, la Croatie ou la Bulgarie les ont notamment dépassés de plusieurs points.

« La France est le pays dans lequel le développement d’un projet (et la mise en service) est le plus long. Les délais peuvent être quatre à cinq fois plus élevés qu’en Allemagne, que ce soit pour le photovoltaïque ou l’éolien », explique Carole Arribes, avocate associée au sein du cabinet DWF. Trop confiante envers son parc nucléaire vieillissant, la France a longtemps manqué de volonté politique pour installer massivement des capacités renouvelables. L’opposition assez systématique d’une partie de l’opinion, en particulier envers l’éolien, ne l’a pas incitée à accélérer. « Le pays a aussi souffert d’un manque de véritable volonté politique pour le développement des énergies renouvelables — qui aurait favorisé l’acceptabilité des projets —, et donc de l’absence de planification en amont, de contraintes et de lenteurs réglementaires importantes mais aussi de nombreux recours contentieux », poursuit Carole Arribes. Cela a des conséquences néfastes pour le climat et l’économie : selon l’Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri), le retard pris sur les renouvelables coûterait de 6 à 9 milliards d’euros en fourniture de gaz par an. Alors, pour combler ce retard, le Gouvernement s’est lancé dans une simplification des réglementations et dans la recherche d’une meilleure acceptation par les populations.

Privilégier les espaces bâtis

La loi d’accélération des énergies renouvelables a été promulguée le 10 mars dernier dans cette optique. Le texte met en place des zones d’accélération à l’échelle des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en charge des schémas de cohérence territoriale (SCoT). Ces collectivités devront identifier ces espaces sur la base de documents transmis par l’État et selon les potentiels énergétiques mobilisables. Une cartographie sera élaborée et actualisée tous les cinq ans. « Les maires vont devoir les identifier en évitant de choisir certains espaces, tels que des lieux abritant des espèces protégées, et mettre en place des consultations publiques en amont. Cela permettra de prévenir les contentieux basés sur la protection de l’environnement, l’architecture ou le voisinage », estime Carole Arribes.

L’objectif est de diviser par deux ou trois les délais de traitement des demandes d’autorisation, notamment en faisant sauter un certain nombre de justifications à apporter. « Mais nous ne sommes pas au niveau des mesures de simplification prises récemment en Espagne ou en Italie », reconnait Carole Arribes. Les terrains déjà artificialisés sont privilégiés par le texte. L’obligation d’installer des ombrières équipées de panneaux photovoltaïques sur parkings a notamment été retenue. La loi impose également aux entreprises publiques et aux sociétés privées de plus de 150 salariés d’établir un plan de valorisation du foncier en vue de produire des énergies renouvelables avec des objectifs quantitatifs. Elles disposent de deux ans pour se mettre en conformité à compter du 12 mars.

Le texte prévoit le même type d’obligation pour les offices HLM. Pour lever les contraintes au niveau des copropriétés, il donne la possibilité d’installer des sources de production solaires en majorité simple d’une assemblée générale. Le législateur a également souhaité favoriser l’essor de l’agrivoltaïsme, mais de manière très encadrée afin d’éviter des effets d’aubaine et la disparition d’espaces initialement dévolus à l’agriculture. « Il pose une définition de l’agrivoltaïsme : l’agriculture doit rester l’activité principale sur la parcelle et les panneaux doivent contribuer durablement à l’installation, au maintien et au développement d’une production agricole, tout en étant réversible. Il faut en effet pouvoir les démonter facilement », détaille Natalia le Scornet, manager sur la transition énergétique et bas carbone dans la société de conseil Oresys. Toutes ces mesures doivent permettre d’impliquer la population au niveau local pour qu’elle s’empare de ce sujet tout en évitant d’empiéter sur des zones naturelles ou agricoles. Un document cadre prévu par la loi sera régi au niveau des préfectures et identifiera les zones d’implantation adéquates. A priori, il ne sera donc pas possible de construire partout et n’importe où. Toutefois, des dérogations sont prévues, suscitant une certaine méfiance de la part d’organisations non gouvernementales (ONG).

Dérogation en cas d’intérêt majeur

En France, la présence d’espèces protégées est l’un des motifs d’interruption temporaire ou définitive de chantiers, en particulier pour l’éolien, surtout terrestre, et maritime. Les centrales photovoltaïques peuvent également être touchées. La plus puissante de Bretagne, située sur 18 hectares de terres non agricoles sur les communes de Radenac et Pleugriffet (Morbihan), a notamment connu des retards car elle a été implantée sur une ancienne sablière peuplée de crapauds communs et de tritons marbrés. Des espèces courantes mais protégées… Pour éviter ce type de déconvenues, la loi instaure dans son article 4 la raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM). « Elle permet aux projets EnR de bénéficier de dérogations “espèces protégées”. La RIIPM sera reconnue pour les projets d’énergies renouvelables s’ils répondent aux conditions fixées par décret. Si l’autorisation est donnée via ce cadre, il faudra tout de même mettre en place des mesures de maintien de l’équilibre des espèces protégées, que ce soit lors des travaux ou lors de l’exploitation », détaille Natalia le Scornet.

Le porteur de projet devra se baser sur le principe « éviter, réduire, compenser » (ERC). Outre les installations de production renouvelable, les dérogations pourront aussi bénéficier aux projets de stockage d’énergie et aux ouvrages de raccordement aux réseaux de transport et de distribution. Les cas où celles-ci pourront s’appliquer seront définis par décret mais les porteurs devront dans un premier temps démontrer qu’ils ne disposent pas d’un autre site d’implantation satisfaisant. Les conditions de reconnaissance de la RIIPM d’un projet seront fixées en tenant compte : du type de source d’énergie renouvelable ; de la puissance prévisionnelle totale de l’installation prévue ; de la contribution globale attendue à la réalisation des objectifs mentionnés par la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE). Son attribution devrait être assez stricte mais inquiète tout de même certaines organisations de défense de la nature.

Réduire les délais des contentieux

Si la loi d’accélération doit permettre d’empêcher au maximum les recours en privilégiant l’installation sur des zones déjà artificialisées et en impliquant les populations locales, il y aura toujours forcément des oppositions. Le Gouvernement a donc publié le 29 octobre dernier un décret pour contraindre les juridictions administratives à instruire en moins de dix mois, les recours dirigés contre certaines installations de production d’énergie renouvelable (centrales photovoltaïques de plus de 5 MW, installations hydroélectriques de plus de 3 MW, unités de méthanisation de déchets non dangereux ou de matière végétale brute, etc.). Il vient compléter deux autres décrets analogues destinés à réduire les délais de contentieux. Le premier, publié en 2018, concernait l’éolien terrestre. Le second, paru trois ans plus tard, était consacré à l’éolien en mer.

Ces deux textes ont créé des régimes contentieux pour ces deux filières. À l’inverse, celui du 29 octobre ne crée pas une compétence juridictionnelle spécifique mais une procédure dite « toboggan » : passé un délai d’instruction de dix mois, chaque juridiction est dessaisie au profit de la juridiction de rang supérieur : tribunal administratif puis cour administrative d’appel puis Conseil d’État. Aucun délai d’instruction maximal n’est cependant défini devant le Conseil d’État. Ce décret pourrait n’avoir qu’une portée assez réduite quant au délai réel d’instruction des recours. Le délai moyen de jugement des affaires est de 9 mois et 16 jours devant les tribunaux administratifs (-10 % entre 2011 et 2021) ; de 11 mois et 15 jours devant les cours administratives d’appel (-7 % entre 2011 et 2021) ; et de 7 mois (-35 % entre 2011 et 2021) au Conseil d’État.

Enfin, la procédure « toboggan » pourrait même être contreproductive pour les porteurs de projets qui bénéficient d’une autorisation et dont l’annulation est demandée devant une juridiction. En effet, le dessaisissement d’une juridiction au profit d’une autre pourrait rendre inutiles les mois d’instruction devant le premier juge. En outre, le délai de dix mois pourrait, dans certains cas de figures, être trop court pour les producteurs d’énergie comme pour les plaignants : il ne permettrait pas d’organiser une médiation et une instruction en cas d’échec de cette médiation. Le décret s’applique aux décisions prises entre le 1er novembre 2022 et le 31 décembre 2026. Ces évolutions réglementaires suffiront-elles à rattraper le retard pris sur les EnR par la France ? Emmanuel Macron a annoncé vouloir multiplier par dix la capacité de production d’énergie solaire pour dépasser les 100 GW en 2050 et déployer cinquante parcs éoliens en mer pour atteindre 40 GW. Il faudra probablement beaucoup plus pour y parvenir, tout en préservant l’environnement. Une équation pas si simple…